古城维护问题，靠收费就能解决？

城市拥堵，打算收取拥堵费;地铁人多，要提高地铁票价;空气污染，想征收空气污染费……，收费似乎成了解决问题的万能钥匙。1月11日，云南香格里拉独克宗古城发生火灾;1月25日，贵州定远报京侗寨发生火灾，古城保护问题引起人们关注。云南大理相关部门最近表示，将学习丽江古城收取维护费的经验，考虑古城收费问题。

　　收费不是万能钥匙

　　收取古城维护费能解决古城安全隐患问题吗?广东省暨南大学法学院院长朱义坤教授说，丽江2001年开始征收古城维护费。为什么要征收这一费用，据当地政府说，古城的环境卫生、消防治安等日常开支，一年下来就得上千万。丽江是经济欠发达地区，财政收入少，征收费用可以更好地保护和管理古城。于是，从2001年起，来丽江的游客每人将被征收80元的古城维护费。

　　不过，朱义坤认为，收取古城维护费与解决古城安全隐患问题不能划等号。2013年3月11日，丽江古城光义街现文巷突发火灾，持续燃烧达3个小时，烧毁民房107间，过火面积2243.46平方米。并且，这不是丽江第一次发生火灾。2009年3月31日，古城南门新疆饭店发生火灾;2010年2月13日，丽江印象古城文苑发生火灾;2012年2月22日，古城区大研街道办事处五一社区兴仁上段发生火灾，均为丽江古城防火敲响警钟。朱义坤说，如果古城所在地政府将征来的维护费用来弥补资金不足、购买设备、增加人力、强化管理，对消除安全隐患不无作用。但是，这些费用是否都用来维护古城公众存疑。退一步说，就算这些费用全部用来防范火灾，也不一定就能避免火灾发生，因为防火靠的不光是经费，还有管理。

　　维护费来源法律早有规定

　　关于古城维护费的来源问题，其实法律早有规定。朱义坤说，从资金保障看，我国文物保护法规定，“国有博物馆、纪念馆、文物保护单位等事业性收入，专门用于文物保护，任何单位或者个人不得侵占、挪用”。2002年修改后文物保护法为了保障类似古城这样不能移动文物的经费来源，新增规定:“县级以上人民政府应当将文物保护事业纳入本级国民经济和社会发展规划，所需经费列入本级财政预算。国家用于文物保护的财政拨款随着财政收入增长而增加。”即除了将文物保障经费列入本级财政预算外，文物保护的财政经费不应停留在原有水平，而应随着财政收入的增长而增长。为了拓宽资金来源，文物保护法还鼓励社会力量设立文物保护社会基金，并对基金的用途作了规定，即第10条规定，国家鼓励通过捐赠等方式设立文物保护社会基金，专门用于文物保护，任何单位或者个人不得侵占、挪用。“可见，古城维护的费用问题，法律早有规定，古城所在地政府不能因为自己一遇到资金困难，就想征收费用，动辄向游客伸手。”朱义坤说。

　　“文物保护法也明确规定了不可移动文物的修缮、保养责任。”朱义坤说，文物保护法第21条规定，国有不可移动文物由使用人负责修缮、保养;非国有不可移动文物由所有人负责修缮、保养。非国有不可移动文物有损毁危险，所有人不具备修缮能力的，当地政府应当给予帮助;所有人具备修缮能力而拒不依法履行修缮义务的，县级以上政府可以给予抢救修缮，所需费用由所有人负担。对文物保护单位进行修缮，应当根据文物保护单位的级别报相应的文物行政部门批准。对未核定为文物保护单位的不可移动文物进行修缮，应当报登记的县级政府文物行政部门批准。

　　此外，根据文物保护法和非物质文化遗产法的规定，各地还相继制定了地方性的古城保护条例。像丽江，1994年6月实施了《云南省丽江历史文化名城保护管理条例》;2005年12月，又制定了《云南省丽江古城保护条例》，规定禁止放养家禽、禁止随地吐痰、不准搭建雨棚、不得直接燃烧原煤等。2008年10月1日施行的《云南省迪庆藏族自治州独克宗古城保护条例》规定，香格里拉县政府及其古城保护管理机构制定消防管理措施，加强消防队伍和装备建设，完善消防设施，保持消防通道畅通，消除火险隐患。古城内的单位和住户应当配备必要的消防设施。古城内禁止销售、燃放烟花爆竹等。规定十分细致，考虑到了方方面面。

　　古城维护存在随意性

　　古城维护不存在法律缺失的问题。火灾为什么频频发生，应该另寻原因。

　　贵州定远报京侗寨大火发生后，据当地寨民反映，由于寨民多在屋里存放大量烟花爆竹，一旦遇有明火就会发生爆炸，造成重大事故。而香格里拉独克宗古城大火据查则是客栈老板的电取暖器烤到了易燃物，民众打开消防栓救火竟然发现没有水。云南丽江广义街发生的大火则是孩童玩火所致。

　　这些偶然因素之所以能引发满城火光，归纳起来原因有三:一是三个古城的房屋都是木质结构，星星之火即可起到燎原之势;二是居民的消防意识淡漠，在千年古木修建的房屋内私拉电线，安装各种大功率电器;三是相关部门执法随意性大，消防安全检查不规范、走形式。

　　对于木质结构房屋如何防火，当地政府心知肚明。据央视报道，香格里拉独克宗古城发生火灾后，当地政府官员称，木质古城需要经常修缮和保养，但财力有限，人力有限，顾不过来。而居民又不重视消防问题，私拉乱接电线。

　　记者在香格里拉古城遇到过，某夜客栈突然停电，出门与当地居民聊天得知原来这里经常停电，很多居民都购置了发电机，并私拉乱扯电线。居民们说，他们多次向有关部门反映停电问题、房屋修缮问题，经常没有下文。有时候有关部门会来关注一下，修一修，多数情况下没人搭理。

　　实际上，丽江收取古城维护费也是很随意的。李先生经常在放假期间到云南旅游登山，他从来没有听说过丽江收取古城维护费这回事。但张女士却告诉记者说:“得保留好维护费收据，在下一个景点用得上。”朱义坤认为，这其实反映了某些地方古城管理工作中执法的选择性、随意性，虽有制度，但远远谈不上管理的制度化。

　　有了成文规定还需制度化管理

　　“古城管理需要制度，更需要管理的制度化。”朱义坤说，“在没有制度化管理的地方，法律制度无异于一纸空文。”

　　朱义坤建议，针对古城的特点制定特色化、可操作性强的措施。他说，某些古城没有自己的保护条例，一律适用文物保护法。而文物保护法过于宏观，不能顾及到每个地方的特色，于是“法无明文规定”就成为当地政府不积极进行古城维护的借口。而某些地方古城保护条例规定，不能用取暖设备、禁放家禽等，也缺乏可操作性。因为在寒冷的季节，当地没有暖气供应。家庭收入主要靠供应活鸡活鸭，如果不考虑公民的具体生活情形，即使有规定也不可能得到切实的贯彻执行。对于古城安全维护而言，应当从当地的具体情况入手，古城全是木质建筑的，需要加强对明火的控制;古城是砖石结构的，应当在维护时考虑到电力的布局，以此为基础制定古城保护制度。

　　朱义坤说，对古城维护要进行制度化管理。制度化管理的核心在于一切按制度办事。现实生活中不乏制度，但制度之所以成为一纸空文，根在执行不力，管理失范。因此，有成文规定的同时，还必须进行制度化管理，即做到管理制度的程序化、标准化和透明化。具体到古城维护上，要细化古城维护工作流程，严格按照制度规定定期检查，避免出现打开消防栓却发现没水的情况。除了定期检查，还应规定在多长时间内，对哪些特殊领域进行检查;检查的重点在哪里，对于检查中遇到的问题限定时间进行标准化处理、将问题及处理结果公布在居民看得到的公开场合，等等。

　　其实，2013年3月发生大火后，丽江在制度化管理方面下了很大功夫。据朱义坤介绍，2013年4月5日丽江颁布实施了《丽江古城消防安全管理办法》。该办法针对丽江古城特殊的地理环境，对消防安全监督管理、安全要求、火灾处置、举报投诉、法律责任等内容作出规定，尤其是明确古城哪些区域属于重点监管区域。

　　记者在公安部消防局的网页上看到，在落实该办法过程中，丽江消防纵深推进大排查大整治发现火患1864处。全市共检查单位1086家，发现火灾隐患和违法行为1864处，下发责令改正通知书892份，三停18家，临时查封6家，罚款91.8万元，拘留4人。成效不可谓不大。

　　“当然，还应加强对古城保护的法制宣传教育。”朱义坤说，全社会和媒体都应负起责任，不能仅仅依靠古城所在地有关部门来保护古城，当地居民和游客也负有保护义务。

　　（原标题：古城收维护费仍频发火灾 专家:更需制度化管理）